A forma de ingresso no serviço público, via de regra por meio dos concursos públicos, e a existência de critérios impessoais de progressão nas carreiras podem levar à ideia de que a desigualdade de gênero é pouco expressiva, ou até mesmo inexistente, no serviço público brasileiro. Contudo, nem mesmo o serviço público escapa à desigualdade de gênero que marca de forma tão estruturante a sociedade brasileira e, sobretudo, o mundo do trabalho. Assim, dando continuidade às análises do Observatório das Desigualdades para o Dia Internacional da Mulher, esta nota aborda três desafios e três propostas para o enfrentamento da desigualdade de gênero no setor público.

O primeiro desafio se relaciona ao acesso das mulheres ao serviço público. De início, é preciso pontuar que as mulheres constituem a maioria das pessoas ocupadas nas três esferas do serviço público civil[1] (Felix Lopez e Erivelton Guedes, 2020). Contudo, o acesso de homens e mulheres a áreas mais valorizadas do serviço público ainda é bastante desigual: as mulheres continuam excessivamente concentradas em ocupações consideradas “tipicamente femininas” e de pior remuneração, como professoras, enfermeiras, assistentes e secretárias em geral. Assim, evidencia-se como o setor público também reproduz a divisão sexual do trabalho (Helene Hirata e Daniele Kergoat, 2007) que ocorre de forma mais visível no âmbito privado.

A essa tendência de separação de homens e mulheres em determinadas profissões e em determinadas áreas ou setores do mundo do trabalho, dá-se o nome de segregação horizontal (Daniela Vaz, 2013). Contribuem para a segregação horizontal os estereótipos de gênero, que serão detalhados à frente, que atribuem às mulheres a responsabilidade pelas atividades relacionadas ao cuidado. Eles acabam por moldar as diferentes relações sociais e influenciam no horizonte de expectativas de homens e mulheres. No setor público, é preciso considerar, ainda, que as mulheres se encontram em desvantagem para se preparar para os concursos públicos mais valorizados e concorridos. Em decorrência da divisão sexual do trabalho, as mulheres dedicam, em média, muito mais horas de trabalho no âmbito doméstico do que os homens, restando-lhes menos disponíveis para competir, em igualdade de condições, para o ingresso nas carreiras mais bem remuneradas (Rodolfo Bechluft, 2019).

A segregação horizontal pode ser evidenciada nos seguintes dados a respeito do serviço público federal: em 2014, as mulheres eram a minoria nos Ministérios da Justiça (21,2%), Ciência Tecnologia e Inovação (34,8%), Fazenda (41,5%) e Planejamento, Orçamento e Gestão (41,9%); enquanto compunham a maioria nos Ministérios da Saúde (56,9%), Previdência Social (54,9%) e Desenvolvimento Social e Combate à Fome (58%) (Enap, 2014). Tais dados constatam, ainda, que as mulheres ocupam menos cargos de chefia e menor remuneração. O gráfico 1, elaborado por Bechtlufft (2019), em estudo sobre as desigualdades de remuneração no setor público, refere-se às carreiras do Poder Executivo de Minas Gerais. Nele, os pontos mais roxos representam as carreiras com maior percentual de mulheres e os pontos mais verdes, as carreiras com maior percentual de homens. É possível visualizar de forma nítida a existência de uma divisão de gênero entre as carreiras: há uma grande concentração de mulheres (acima de 75%) nas carreiras ligadas à educação (auxiliar de serviços da educação básica e assistente técnica de educação básica); enquanto as carreiras de auditor fiscal, investigador de polícia e auxiliar de transporte e obras públicas são compostas majoritariamente por homens.

Ainda, o gráfico evidencia a desigualdade salarial entre as carreiras majoritariamente ocupadas por homens e as majoritariamente ocupadas por mulheres: a concentração de pontos roxos é muito maior na região abaixo da linha de tendência que estabelece a correlação entre escolaridade e remuneração, enquanto os pontos acima da linha são predominantemente verdes. Isso significa que, mesmo quando os níveis de escolaridade das carreiras são equivalentes, as carreiras majoritariamente compostas por homens têm remunerações muito superiores àquelas compostas majoritariamente por mulheres.

Gráfico 1: Percentual de mulheres e remuneração média das carreiras do Poder Executivo Estadual controlados pelo nível de escolaridade – Minas Gerais – 2018

Fonte: Bechtlufft, 2019.

Mesmo quando conseguem superar a barreira ao acesso, as mulheres encontram outras dificuldades, relacionadas à realização do trabalho no setor público, o que afeta sua permanência no trabalho e o desenvolvimento de suas carreiras. Nesse contexto, dois obstáculos ao exercício do trabalho no setor público podem ser destacados. O primeiro deles é a já citada divisão sexual do trabalho: as mulheres ainda são as principais responsáveis por organizar e executar o trabalho doméstico e cuidar das pessoas que vivem no domicílio, o que impacta na forma com que se engajam nas formas de trabalho remuneradas. Dessa forma, as mulheres, principalmente as que possuem dependentes, detêm menos tempo disponível para adquirir qualificações extras e, consequentemente, têm reduzidas suas probabilidades de progressão na carreira.

É preciso considerar, além disso, que a maternidade ocorre, geralmente, em idades centrais no processo de ascensão profissional, e que a paternidade ainda é vivenciada de modo pouco solidário com as mulheres, gerando impactos bem distintos para os homens. Esse padrão é acentuado pelo fato de que, no Brasil, a licença paternal, mesmo no serviço público, é de pouquíssimos dias, e tirada concomitantemente à licença maternal, reforçando assim a ideia de que o cuidado dos filhos é responsabilidade quase que exclusiva da mãe. Além disso, o curto período de licença paternidade pode ter impacto no trabalho exercido pelas mulheres no setor público, porque reforça a influência do gênero como fator de diferenciação para alocação em cargos de chefia e funções gratificadas.

O segundo obstáculo ao exercício do trabalho das mulheres no setor público está ligado aos estereótipos de gênero, que levam a uma divisão das funções dentro do ambiente de trabalho. Os estereótipos de gênero são definições prévias e arbitrárias, que atribuem características e habilidades diferentes para homens e mulheres. Em uma sociedade patriarcal, essas definições resultam de uma perspectiva social dominada pelo sexo masculino, de forma que as competências e demais atributos considerados femininos são vistos como dotados de menor valor ou inferiores. Diversos estudos apontam que os estereótipos de gênero nas organizações reforçam o preconceito contra as mulheres, caracterizando os homens como “naturalmente” possuidores de liderança, força, racionalidade e dominação, enquanto as mulheres são vistas como dóceis, menos inteligentes, sensíveis e menos capazes.

No âmbito do serviço público, os estereótipos podem justificar a destinação, aos homens, das atividades de liderança, criar barreiras ao acesso de mulheres a esses cargos e afastá-las das decisões organizacionais. Além da ideia de naturalização da liderança como atributo masculino, outro pressuposto ainda muito disseminado defende que as mulheres se utilizam da sexualidade como forma de galgar posições nas organizações. Os estereótipos atingem de forma ainda mais grave as mulheres negras. Em estudo que aborda as mulheres negras na administração pública de Minas Gerais (Letícia Godinho & Renata Souza-Seidl, 2021), o repertório de discriminações identificado corrobora os achados de outras pesquisas e abarca: o não reconhecimento da competência de gestoras negras para ocupar determinadas  funções; a ocupação simbólica de um posto de trabalho – ou seja, sem poder de decisão ou de funções correspondentes; o recorrente descrédito; a apropriação da autoria de ideias; o assédio moral e sexual, entre muitas outras.

Os estereótipos (de gênero, raça e diversos tantos que atingem as mulheres, como os geracionais) também contribuem para terceiro desafio, relacionado ao alcance das mulheres a posições de liderança. Conhecido na literatura como “teto de vidro”, este fenômeno caracteriza-se pela menor velocidade com que as mulheres ascendem na carreira, o que resulta em sua sub-representação nos cargos de comando das organizações e, consequentemente, nas altas esferas do poder, do prestígio e das remunerações. O fenômeno é observado mesmo quando as mulheres são dotadas de características produtivas idênticas ou superiores às de seus congêneres do sexo masculino (Vaz, 2013).

A partir do gráfico 2 é possível visualizar o fenômeno do “teto de vidro” na administração pública federal, em que os homens ocupam 75% dos cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) nível 6 e 7, os mais altos do governo. Analisando pelos critérios de gênero e raça, verifica-se que os cargos são majoritariamente ocupados por homens brancos (57%), seguidos pelas mulheres brancas (20%), homens negros (14%) e, por último, as mulheres negras, que ocupam somente 4% desses cargos. 

Gráfico 2: Distribuição dos cargos de DAS 5 e 6 do Executivo federal, por sexo, cor ou raça (2020)

Fonte: Ipea – Atlas do Estado Brasileiro. Elaboração própria do gráfico.

Na administração pública em geral, para os altos postos de comando – os cargos em comissão – inexiste a obrigatoriedade de realização de concurso público para contratação de servidores. O acesso a esses cargos ocorre por nomeação, inclusive de indivíduos que não sejam servidores de carreira do Estado, o que abre margem a práticas discriminatórias. Contudo, a menor presença feminina nos cargos de chefia e direção não deve ser associada exclusivamente a isso. Como já abordado, é preciso também levar em conta o conflito cotidiano vivido pelas mulheres para conciliar suas vidas profissional e pessoal, e os estereótipos e preconceitos enfrentados no contexto das organizações. Como consequência do reduzido número de mulheres em cargos de decisão, há a dificuldade de implementação de políticas e medidas que estimulem uma maior participação feminina nas instâncias superiores da administração pública (Vaz, 2013).

Diante dos desafios apresentados, quais medidas podem ser adotadas para o enfrentamento das desigualdades de gênero no setor público?

Em primeiro lugar, são necessárias ações mais estruturantes voltadas para a educação de toda a população contra os estereótipos de gênero, que são treinados e testados desde a infância. Um programa de incentivo à participação das meninas em atividades de ciência, tecnologia e engenharia seria muito importante para estimular a escolha por cursos dessa área (Camile Mesquita, 2020). Também podem ser feitas ações educativas, que fomentem a participação feminina em áreas do setor público que hoje são majoritariamente ocupadas por homens, como as fiscais e de planejamento.

Quanto aos desafios ligados à realização do trabalho e à ascensão a cargos de chefia pelas mulheres no setor público, vimos que ambos têm relação com a sobrecarga de trabalho doméstico das mulheres, sendo necessárias medidas para lidar com esse desequilíbrio. Uma delas consiste no aumento do tempo da licença paternidade, para que ela se iguale à licença maternidade, a fim de alterar o quadro de responsabilização prioritária das mulheres em relação aos filhos e mitigar as discriminações de gênero na ocupação de cargos de chefia. Outra possibilidade é instituir a licença parental, quando cabe aos pais a decisão sobre como dividir o uso da licença de acordo com os interesses do casal. Esse é o modelo adotado pela Suécia, em que a licença parental é de 480 dias, sendo que 90 dias devem ser obrigatoriamente tirados pelo pai. Antes dessa cota compulsória para os homens, quase 90% dos dias eram utilizados por mulheres[2], o que demonstra a importância dessa obrigatoriedade para a efetividade da licença parental enquanto política de combate à desigualdade de gênero.

Além disso, a Administração Pública pode adotar políticas de gestão de pessoas que garantam a conciliação entre a vida privada e o trabalho, como recomendações para os dirigentes que não façam reunião fora do expediente, que promovam treinamentos durante o horário de trabalho e para que não utilizem a maternidade ou o cuidado de dependentes como critério de exclusão para a realização e ocupação de determinadas funções. É importante, ainda, que os órgãos públicos mantenham atualizados e divulguem dados sobre seus servidores, com recorte de gênero e raça/cor, e com indicadores de cargos, para fomentar a transparência e tornar possível a produção de diagnósticos que possam ser utilizados como ferramenta para tomadas de decisões estratégicas de conscientização, qualificação, promoção e ascensão aos cargos de liderança (Ministério Público do Trabalho, s.d.).

Diante das evidências apontadas, é urgente o reconhecimento das desigualdades de gênero no serviço público, superando a ideia do serviço público como um ambiente “neutro”, em que mulheres e homens, brancas e negras, têm as mesmas oportunidades de ingresso e ascensão nas carreiras. E, reconhecidas as desigualdades, é preciso deixar de lado o discurso de que não há nada a ser feito, de que o dever de impessoalidade da Administração Pública não permite medidas de enfrentamento às desigualdades de gênero. O Estado tem poderosos instrumentos para criar um ambiente institucional mais favorável à execução do trabalho pelas mulheres, que garantam uma conciliação mais saudável entre a vida privada e a profissional, mas também para contribuir para mudanças estruturais na sociedade brasileira. 

Autoras:

Letícia Godinho de Souza, Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), pesquisadora na Fundação João Pinheiro (FJP) e integrante do Grupo de Pesquisa Estado, Gênero e Diversidade, da FJP.

Luísa Filizzola Costa Lima, graduada em Direito pela UFMG, graduanda em Administração Pública na FJP e integrante do Observatório das Desigualdades.

Referências bibliográficas

Bechtlufft, Rodolfo P. Desigualdade de remuneração no setor público: poder, prestígio e discriminação na remuneração das carreiras do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Trabalho de Conclusão de Curso, Fundação João Pinheiro. Belo Horizonte, 2019.

Letícia Godinho & Renata Souza-Seidl (orgs). Mulheres, negras e gestoras: porque sim! Fundação Joçao Pinheiro; Belo Horizonte, 2021 (no prelo).

Enap. Enap estudos: Servidores Públicos Federais – gênero 2014

Lopez, Felix, & Guedes, Erivelton. Três décadas de evolução do funcionalismo público no Brasil (1986-2017): Atlas do Estado Brasileiro. Brasília: Ipea, 2020.

Mesquita, Camile. S. Desigualdade de gênero na remuneração persiste na burocracia federal brasileira. 2020. Disponível em: http://anesp.org.br/todas-as-noticias/2020/3/11/desigualdade-de-gnero-na-remunerao-persiste-na-burocracia-federal-brasileira

Godinho, Letícia, Gomes, Ana Paula Salej, & Sousa, Rosânia R. (2018). Mulheres na função pública. Módulo 3: Os estereótipos de gênero e a relação entre mundo do trabalho e mundo familiar. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2018.

Ministério Público do Trabalho. Manual de boas práticas para promoção de igualdade de gênero. Disponível em: https://mpt.mp.br/pgt/publicacoes/cartilhas/guia-para-fortalecer-a-insercao-e-ascensao-da-mulher-no-mercado-de-trabalho/@@display-file/arquivo_pdf

Vaz, Daniela V. O teto de vidro nas organizações públicas: evidências para o Brasil. Economia e sociedade, Campinas, v. 22., pp. 765-790. 2013.

Hirata, Helene & Kergoat, Daniele. Novas configurações da divisão sexual do trabalho . Cadernos de Pesquisa. v. 37, n. 132, set./dez. 2007.

[1] Esse fato pode ser explicado por alguns fatores, como o melhor desempenho das mulheres em relação aos homens no que tange aos anos de escolaridade, a forma geralmente impessoal de acesso ao emprego público, que mitiga a ocorrência de discriminações nas contratações, e até mesmo certa preferência das mulheres por formas de emprego mais estáveis, que lhes garante melhores condições para a conciliar a vida doméstica e o trabalho profissional.

[2] BBC Brasil. Suécia obriga pais a tirar pelo menos 3 meses de licença-paternidade. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2016/01/160106_suecia_parternidade_trabalho_fd

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