O governo Bolsonaro editou, há alguns dias, uma medida provisória que altera a Lei Federal que trata do ProUni, programa de distribuição de bolsas universitárias para alunos de baixa renda provenientes de escolas públicas, que atinge o coração redistributivo do Programa. Quais são estas mudanças e por que vão no sentido contrário à democratização do acesso ao ensino superior é o que pretendemos abordar neste post. 

Antes, porém, de explicar quais foram as mudanças substantivas, cabe destacar que, por si só, a alteração de lei complementar federal por meio de Medida provisória é questionável do ponto de vista constitucional. O artigo 62, parágrafo 1, inciso III, da Constituição Federal, veda a edição de medidas provisórias em matérias reservadas a Lei Complementar, como o caso do próprio PROUNI. Ademais, a doutrina consolidou o entendimento de que a medida provisória deve ter conteúdo normativo primário. Conteúdo normativo primário significa que a Medida provisória só deveria tratar de assuntos ou políticas públicas que ainda não foram discutidos e regulamentados pelo congresso. 

Isso quer dizer que a medida provisória, por ser um instrumento emergencial de uso do poder executivo, não pode “re-regulamentar” alguma matéria previamente regulamentada pelo Congresso. Mais claramente, o presidente não pode utilizar da medida provisória para modificar algum conteúdo que já foi regulamentado pelo Congresso. O ProUni já foi regulamentado, através da aprovação da Lei n°11.096/2005, assim como seus critérios para distribuição das bolsas. Assim, o correto seria que ou o Planalto enviasse projeto de lei para o Congresso, ou que algum congressista da base do governo apresentasse a proposta de lei. Não é correto fazer essa alteração através de medida provisória. Portanto, de início, cabe dizer que há um problema na forma de alteração do Programa. Passaremos agora a uma breve discussão acerca do conteúdo das alterações.

A Medida provisória de alteração do PROUNI, traz algumas mudanças, sendo a principal delas a ampliação do público alvo, que passa a englobar também alunos oriundos de escolas particulares, mesmo que não tenham recebido bolsa integral e dede que tenham renda familiar per capita de até 3 salários mínimos (algo em torno de R$3.000 por morador do domicílio). Ou seja, alunos de escolas particulares que não recebiam bolsas, passam a poder receber os benefícios do PROUNI, sob a justificativa de preencher vagas ociosas.

 Para compreender a extensão e significado destas mudanças, é preciso esclarecer como funciona o financiamento das bolsas de estudo e quem é o público alvo do programa. O ProUni é um programa que distribui bolsas de estudo integrais ou parciais em universidades privadas para alunos de baixa renda provenientes de escolas públicas, através do ENEM/SISU.

 O financiamento das bolsas se dá através de isenção fiscal às instituições de ensino superior privadas, proporcionalmente ao número de vagas reservadas ao Prouni efetivamente preenchidas. Ou seja, se 100% das vagas reservadas aos alunos de baixa renda de escolas públicas forem preenchidas, as instituições privadas estão isentas de 100% dos tributos federais. Na prática, as vagas são reservadas da seguinte forma: a cada 22 estudantes pagantes, a instituição deve oferecer uma vaga de bolsa integral; as demais bolsas podem ser parciais (de, no mínimo, 50%), desde que, somadas, as bolsas representem ao menos 8,5% da receita anual dos períodos letivos. No caso de evasão de estudantes, ou não preenchimento total das vagas reservadas, a instituição privada recebe proporcionalmente menos isenção fiscal. 

Entendido o mecanismo de financiamento do ProUni, partiremos para o entendimento de quem são os alunos beneficiados. O ProUni beneficiava alunos de escola pública de renda de até 3 salários mínimos percapita. Em primeiro lugar, cabe destacar que os alunos de escola pública representam 87,24% dos alunos de Ensino Médio no Brasil, a rede privada representa, portanto, uma parcela muito pequena do total de alunos no país. Em segundo lugar, é preciso esclarecer o sentido de renda PERCAPITA, ou por pessoa. Uma renda percapita de 3 salários mínimos em uma casa de 4 pessoas, significa um rendimento total de aproximadamente 12 mil reais, no caso de uma família com 2 provedores, significa que a renda de cada um deles seria de 6 mil reais. Para os parâmetros brasileiros esse é um critério de baixa renda bastante elástico, uma vez que 90% dos brasileiros tem uma renda domiciliar per capita inferior a 3 salários mínimos per capita e, portanto, seriam, por este critério, elegíveis ao programa. Ou seja, é importante destacar que o ProUni já possuía um público muito amplo. Se 87% das matrículas do ensino médio são da rede pública e se 90% da população recebe até 3 salários mínimos de renda domiciliar per capita, a focalização do programa, na verdade, não era restrita.

Por fim, cabe destacar os objetivos e a importância do ProUni para a democratização do ensino superior. O Prouni foi criado no governo Lula, em 2004, por meio da Medida Provisória nº 213/2004 (BRASIL, 2004), como uma das políticas de democratização do ensino superior no Brasil, entre as quais também se destacam o FIES (Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior) e a instituição de cotas nas universidades. O processo de institucionalização do programa se iniciou com o Projeto de Lei nº 3.582/2004 (BRASIL, 2004), em janeiro de 2004, que sofreu diversas modificações a partir de discussões que envolveram organizações associadas às instituições privadas de ensino superior, mas foi instituído apenas com a Medida Provisória n° 213, de 30 de setembro de 2004 (BRASIL, 2004). Em janeiro de 2005, foi redigida a lei complementar n° 11.096 (BRASIL, 2005), definitiva para o programa. 

O programa teve como objetivo ampliar a entrada de alunos de baixa renda e da rede pública nas universidades, diminuindo as desigualdades educacionais. É importante destacar que o ProUni, não apenas garantiu bolsas aos estudantes nas vagas que já existiam, como possibilitou a expansão das instituições privadas de ensino superior através dos incentivos fiscais. Portanto, conciliou a diminuição da desigualdade no acesso, com a ampliação das vagas. Esses foram os dois pilares da democratização do ensino superior no Brasil, como um todo, pelo menos até 2014. Ampliação de vagas e focalização nas políticas de acesso. 

A combinação do programa de cotas nas universidades públicas, com o fortalecimento do financiamento de bolsas estudantis nas universidades privadas possibilitou que, no período, se reduzissem as desigualdades de classe no Ensino Superior. Embora as matrículas tenham crescido em todos os quintis de renda, entre os mais pobres elas cresceram ainda mais.

A redução das desigualdades de renda vem acompanhada, no período, da redução das desigualdades educacionais entre alunos de escolas públicas e privadas. Ademais, no Brasil de 2019, metade da população recebia menos que um salário mínimo percapita e quase 60% recebia menos que 1,5 salários mínimos percapita. Isso significa que os beneficiários de bolsas parciais do PROUNI já faziam parte, majoritariamente, do 4° quintil de renda no país. No gráfico, é possível observar que esse quintil já representava, em 2019, 25% dos jovens matriculados no ensino superior. É preciso fazer algumas considerações, a respeito desse dado. Primeiramente, isso não significa que essas pessoas sejam ricas, ou que não deveriam ter recebido bolsas, mas sim que a renda no Brasil é muito concentrada nos 1-3% mais ricos. Em segundo lugar, essa faixa de renda, combinava a obrigatoriedade de estudo em rede pública, para conseguir combater dois tipos de desigualdade. Em terceiro lugar, o programa já atendia à classe mediana no Brasil. 

Por fim, observando o gráfico, é possível perceber que, proporcionalmente, os maiores gargalos do acesso se encontram nos 3 quintis de menor renda, ou seja que recebem menos que 1,5 salário mínimo e que dificilmente conseguiriam pagar uma escola privada. Isso é, os 60% mais pobres só representam 35% dos matriculados. Além disto, é preciso ter em mente que mesmo a conclusão do ensino médio ainda não está universalizada entre os mais vulneráveis. Embora a democratização da educação tenha avançado muito, entre os 60% mais pobres é onde mais precisamos avançar.

Pois bem, quais foram então as mudanças recentes no ProUni e quais as suas consequências? Como apresentado na tabela 1, a principal diferença entre a proposta inicial e a lei definitiva está justamente na ampliação do programa para estudantes com renda familiar per capita de até 3 salários mínimos e para aqueles que cursaram o ensino médio com bolsas integrais em escolas privadas. A mudança estabelecida pelo governo atual muda esse público, de acordo com a comparação apresentada na tabela abaixo.

 

Tabela 1 – Comparação entre os critérios de seleção para bolsistas do Prouni

 

 

PL nº 3.582/2004

MP nº 213/2004

Lei n° 11.096/2005

MP nº 1075/2021

Critérios de seleção 

Professores de educação básica da rede pública; estudantes que cursaram o ensino médio integralmente em escolas públicas.

Critérios do PL nº 3.582/2004; estudantes que cursaram o ensino médio com bolsa integral em instituição privada; estudantes com deficiência. 

Critérios da MP nº 213/2004. 

Critérios da Lei n° 11.096/2005 e estudantes que cursaram o ensino médio com bolsa parcial ou sem bolsa de estudos em escolas privadas. 

Fonte: elaboração a partir do quadro comparativo elaborado por Cerqueira (2019) e da MP nº 1075/2021 (BRASIL, 2021). 

 

Primeiramente, a MP amplia o público elegível ao PROUNI (os alunos oriundos de escolas privadas), mas não exige um comprometimento das universidades privadas com a expansão da oferta de bolsas, ou o maior comprometimento de suas receitas para o aumento do financiamento de estudantes de baixa renda. Ou seja, a ampliação da demanda por bolsas de estudo não viria acompanhada da ampliação no número de bolsas que as universidades privadas deverão oferecer. Na prática, isso tem duas consequências: a primeira é a redução proporcional de bolsas para alunos de escola pública; a segunda é que isso significa que os alunos de escola pública irão competir com os alunos de escola privada pelas mesmas bolsas, ou ao menos, pelas parciais. O que vai contra os objetivos e estratégias da democratização do ensino superior brasileiro.

Em segundo lugar, há um problema de focalização da política, no que diz respeito às desigualdades de acesso. Conforme se demonstrou anteriormente, o maior gargalo do acesso ao ensino superior segue sendo entre as pessoas que recebem menos de um salário mínimo percapita, ou seja, os 50% mais pobres. Hoje eles representam não mais de 15 a 20% dos matriculados no ensino superior e não conseguiriam arcar com os custos do ensino privado básico. Além disso, do ponto de vista da cobertura global do programa, a mudança não amplia significativamente o público, uma vez que menos de 5% dos alunos brasileiros têm renda de 3 salários mínimos ou menos e estudam em escola privada. Mesmo assim esse dado não leva em consideração os bolsistas, ou seja, não se sabe quantos desses alunos realmente pagam as escolas. Se levarmos em consideração apenas os alunos que recebem menos de 1,5 salários mínimo, que não recebem bolsa, o número é muito menor. Ou seja, no geral não amplia significativamente o público e, amplia equivocadamente, não focalizando onde existem os principais gargalos de acesso e de condições de arcar com os custos do ensino superior. Se foi identificado um gargalo significativo no acesso de alunos de baixa renda que pagariam escolas privadas, o mínimo é exigir um maior comprometimento das receitas das universidades privadas na oferta de bolsas, ou uma ampliação no número das bolsas para atingir esse público específico, ainda que proporcionalmente seja pequeno.

Até aqui tratamos das mudanças como uma ampliação do público da política, o que não deixa de ser uma interpretação possível. Porém, sem uma ampliação no número de bolsas oferecidas e sem um comprometimento maior da receita das universidades privadas com a oferta dessas bolsas, o que ocorre na verdade é uma mudança de público, com redução de oportunidades para os alunos de escolas públicas.

Suponha que, até a medida provisória, tivéssemos 100 bolsas disponibilizadas pelas universidades privadas, todas essas bolsas seriam para os alunos de escola pública. Então:

Bolsas de alunos de escola pública = 100

Depois da medida provisória, as bolsas continuam as mesmas 100, porque não há um compromisso com o aumento de vagas, porém são inseridos alunos de escolas privadas nessa equação. Logo:

Bolsas entregues a alunos de escola pública + Bolsas entregues a alunos de escolas privadas = 100

Bolsas entregues a alunos de escola pública = 100 – Bolsas entregues a alunos de escolas privadas

Percebam que, dado que a quantidade de bolsas seja a mesma, na verdade, as vagas destinadas a alunos de escolas públicas é menor.

Em contraposição a essa ideia há um argumento de ociosidade de vagas. Ou seja, argumenta-se que o público atual não preenche as vagas de bolsa ofertadas pelas universidades ou que evade com frequência durante o curso. Esse não é um dado falso, mas precisa ser observado com cautela. Ora, se o público atual que já representa algo em torno dos 60% da população não consegue acessar e se graduar no ensino superior apenas com o benefício do prouni, a solução é mudar o público? Uma política pública que, por si só, não consegue atingir plenamente seus objetivos de inclusão de público realmente precisa ser revisada, mas precisa ser revisada para conseguir alcançar essas pessoas. Deveria ser óbvio que quando determinados instrumentos de política não estão sendo suficientes para atingir os objetivos, deve-se adequar os instrumentos aos objetivos e não o inverso. O público que recebe menos que um salário mínimo não é o público que paga as escolas privadas, é o público que proporcionalmente, menos acessa as universidades e, portanto, é o público que mais precisa do proUni. Precisamos entender por que essas pessoas não acessam ou não completam o ensino superior nas faculdades privadas. É preciso pensar em políticas de permanência, aumentando as contrapartidas das universidades privadas, como alimentação, transporte e garantia de equipamento aos prounistas e não mudar o público da política, colocando os alunos de escola pública para competir por vagas com candidatos muito provavelmente com melhores condições socioeconômicas e recursos materiais e educacionais.

Mas então quem são os principais beneficiários dessas mudanças? Muito provavelmente os maiores beneficiários não são estudantes, são as instituições superiores privadas, as quais, sem a contrapartida de ter que garantir a permanência dos estudantes prounistas e sem ter que comprometer suas receitas com a ampliação de bolsas, terão minorado seu problema de vagas ociosas. A maior parte dos custos de implementação de uma turma de faculdade são fixos: salários de professores, equipamentos de sala etc. Sem preencher todas as vagas reservadas ao prouni, seus custos se mantém os mesmos, mas não recebem toda a isenção fiscal possível e não podem preencher a vaga com um estudante pagante. É evidente que a ociosidade de vagas não é um beneficío para ninguém, mas em lugar de mudar o público e reduzir a efetividade do programa em cumprir seu objetivo de redução das desigualdades, deveriam ser pensadas políticas para garantir a entrada e permanência dos estudantes foco da política. 

Além da mudança do público, outro benefício às instituições de ensino privadas está na revogação do Art. 10 da Lei n° 11.096/2005 (BRASIL, 2005, art. 10, caput), que define o critério para que elas sejam consideradas entidades beneficentes de assistência social como o oferecimento de uma bolsa de estudos integral a cada nove estudantes pagantes. O professor Daniel Cara explica que o resultado dessa medida “é que o credenciamento dessas entidades e a contrapartida delas fica praticamente livre”. 

Assim, sem diálogo com os estudantes e em um momento de crise do setor educacional causada pela pandemia do Covid-19, a MP editada por Bolsonaro vai na contramão das mudanças necessárias para o combate às crescentes desigualdades no ensino superior brasileiro, mostrando um favorecimento às universidades privadas, sem se preocupar com os prejuízos aos alunos do ensino público, que representam mais de 80% dos estudantes brasileiros no ensino médio. 

É preciso garantir que o público mais pobre seja atendido, tenha condições de permanecer, concluindo o ensino superior. É preciso que os 50% dos brasileiros, que recebem menos que 1 salário mínimo, voltem a ser priorizados. Destacamos aqui que precisamos realmente ampliar o acesso também das classes medianas, mesmos as de escolas particulares, ao ensino superior, mas isso se faz continuando o processo de expansão das vagas em universidades públicas ou da proporção de bolsas que deveriam ser oferecidas pelas universidades privadas, em relação a sua receita, e não boicotando a focalização da política destinada aos mais pobres. Nesse sentido, o governo federal vem na contramão da ampliação de vagas do ensino superior e da garantia de permanência de estudantes, sucateando as universidades públicas e flexibilizando as contrapartidas das universidades privadas.

 

Autoras: Clara Diniz e Anna Mattos, sob orientação do professor Bruno Lazzarotti

 

*O Observatório das Desigualdades é um projeto de extensão. O conteúdo e as opiniões expressas não refletem necessariamente o posicionamento da Fundação João Pinheiro ou do CORECON – MG.

 

Referências:

  1. BRASIL. Medida Provisória nº 1075, de 06 de dezembro de 2021. Altera a Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005, e a Lei nº 11.128, de 28 de junho de 2005, para dispor sobre o Programa Universidade para Todos. Disponível em: <https://in.gov.br/en/web/dou/-/medida-provisoria-n-1.075-de-6-de-dezembro-de-2021-365043279>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  1. JÚNIOR, Janary. Medida provisória amplia acesso de estudantes de escolas privadas ao Prouni. Agência Câmara de Notícias, 07 dez. 2021. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/noticias/835673-medida-provisoria-amplia-acesso-de-estudantes-de-escolas-privadas-ao-prouni/>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  2. Bolsonaro libera Prouni para ex-alunos de escolas privadas que não tiveram bolsa no ensino médio. G1, 07 dez. 2021. Disponível em: <https://g1.globo.com/educacao/noticia/2021/12/07/bolsonaro-mp-prouni.ghtml>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  3. Bolsonaro libera participação no Prouni de alunos de escolas privadas sem bolsa. ABMES, 07 dez. 2021. Disponível em: <https://abmes.org.br/noticias/detalhe/4586/bolsonaro-libera-participacao-no-prouni-de-alunos-de-escolas-privadas-sem-bolsa>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  4. CERQUEIRA, Henrique. Uma análise acerca dos impactos do Prouni sobre a desigualdade de renda e o crescimento econômico. IPEA, Brasília, 2019. Disponível em: <http://www.mestradoprofissional.gov.br/sites/images/mestrado/turma3/henrique-coutinho-cerqueira.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  5. GALVANI, Giovanna; SERRANO, Layane. Mudanças no Prouni não atacam desigualdades na educação, diz Cláudia Costin. CNN, São Paulo, 07 dez. 2021. Disponível em:   <https://www.cnnbrasil.com.br/nacional/mudancas-no-prouni-nao-atacam-desigualdades-na-educacao-diz-claudia-costin/>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  6. BRASIL. Medida Provisória nº 213, de 10 de setembro de 2004. Institui o Programa Universidade para Todos – PROUNI, regula a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/mpv/213.htm>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  7. BRASIL. Projeto de Lei nº 3582, de 2004. Dispõe sobre a instituição do Programa Universidade para Todos – PROUNI, e dá outras providências. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=225486&filename=EMP+110/2004+%3D%3E+PL+3582/2004>. Acesso em: 10 dez. 2021.
  8. BRASIL. Lei nº 11096, de 13 de janeiro de 2005. Institui o Programa Universidade para Todos – PROUNI, regula a atuação de entidades beneficentes de assistência social no ensino superior; altera a Lei nº 10.891, de 9 de julho de 2004, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11096.htm>. Acesso em: 10 dez. 2021. 
  9. TENENTE, Luiza. G1, 07 dez. 2021. Disponível em: <https://g1.globo.com/educacao/noticia/2021/12/07/prouni-repercussao.ghtml>. Acesso em: 10 dez. 2021.

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