Introdução

   O Brasil é um Estado Democrático de Direito e, como tal, o governo deve cumprir uma série de deveres, como a garantia da oferta de serviços amplos e universais à população, a fim de promover o bem estar social de todos os brasileiros. Para cumprir esse papel, é evidente que o Estado brasileiro necessita de um corpo de funcionários considerável assumindo essa grande responsabilidade – porque, de fato, o servidor público deve ter senso de responsabilidade em relação ao restante da sociedade. A importância de um Estado efetivo (ou de capacidade estatal) e de um corpo de servidores qualificados, tanto para o desenvolvimento econômico quanto para o bem-estar social é um ponto bastante documentado e, hoje, quase consensual na literatura. A título de ilustração, o gráfico 1, com dados históricos de diversos países, mostra que nenhum país que atingiu um padrão de renda alta registrou uma capacidade burocrática (nos termos definidos por Weber) inferior à média geral.

Gráfico 1: Menor índice de capacidade burocrática registrado para os países em cada nível de PIB per capita

Fonte: VOXEU

    Do mesmo modo, a capacidade estatal, em termos mais amplos (que envolve a capacidade burocrática juntamente com outros componentes, como capacidade fiscal, capacidade técnica, infraestrutura pública, entre outros) é condição necessária (ainda que não suficiente, claro) para proporcionar níveis satisfatórios de bem-estar, como ilustra o gráfico 2, que demonstra que, de forma geral, quanto maior a capacidade estatal de um país, maior a expectativa de vida saudável de seus cidadãos.

Gráfico 2: Expectativa de Vida Saudável ao Nascer VS Índice de Capacidade e Pacificidade do Estado

Fonte: World Happiness Report

    Entretanto, há uma percepção bastante difundida de que os servidores públicos seriam um grupo de trabalhadores com muitos privilégios, poucos compromissos e altos salários. Ao mesmo tempo, lamentamos o quão pouco o país valoriza e remunera seus professores de escola pública e também vemos as notícias de que frequentemente há déficit de profissionais para atender à população – na saúde, por exemplo –  devido à baixa atratividade das carreiras públicas. São percepções e fatos contraditórios, que dificultam um bom diagnóstico sobre o serviço público no Brasil. Uma análise realista e honesta precisa mirar e apontar soluções tanto para os casos de privilégio, ou seja, para o topo, quanto para aqueles servidores e carreiras que não têm o reconhecimento necessário, quer dizer, a base da pirâmide. É sobre esta realidade que este artigo procura lançar um pouco de luz.

O tamanho do funcionalismo público no Brasil e a proporção da desigualdade presente nele

    No Brasil, existem, atualmente, cerca de 12, 4 milhões de servidores públicos e o funcionalismo brasileiro corresponde a aproximadamente 12% do total da população economicamente ativa (PEA) do país. Isso pode parecer muito, mas o valor está abaixo da média de países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, que correspondia a 17,9% da população economicamente ativa em 2020 nesses países (Carrança, 2024; Diniz 2024).O que faz com que o funcionalismo público no Brasil pareça maior do que  realmente é na realidade, é o gasto com a folha de pagamento do setor público, o qual correspondia a 13% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2019 – um número acima da média quando comparado com a maioria dos países. Isso significa que o Brasil gasta proporcionalmente mais do que a média internacional com as remunerações dos servidores, mesmo possuindo um contingente de servidores proporcionalmente menor (Carrança, 2024).

    Por essa razão, muitas pessoas enxergam os servidores públicos como uma classe privilegiada, que ganha bem e dá pouco retorno à sociedade. Embora realmente exista uma pequena parcela de servidores públicos que  usufruem de privilégios exacerbados, a maioria dos servidores públicos ganha menos de três salários mínimos. A realidade é que o serviço público brasileiro é marcado por intensas desigualdades, tanto entre entes federativos – União. Estados e Municípios – quanto entre Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário. O funcionalismo público não é homogêneo, e existem diferenças significativas entre categorias profissionais que o constituem. Esse texto irá tratar de algumas das desigualdades presentes no serviço público, com o objetivo de escancarar a heterogeneidade desse setor e contribuir para um debate que se aproxime da realidade do Brasil.

Desigualdades entre os entes (níveis) federativos

    Uma das discrepâncias presentes no setor público se manifesta pela distribuição desigual de competências e responsabilidades entre os entes federativos. Os vínculos públicos de Nível Federal correspondem a 10% dos vínculos totais, já o nível Estadual abarca 29% do corpo de servidores públicos, enquanto o nível municipal comporta a maioria esmagadora dos vínculos públicos, correspondendo a 62% do total de servidores. Isso demonstra que o funcionalismo público brasileiro se concentra no nível municipal (Araújo, 2024).

Gráfico 3: Números de vínculos no setor público de acordo com o nível Federativo (1985-2022)

Fonte: Atlas do Estado Brasileiro, Ipea

    O elevado número de vínculos de trabalho no setor público no Nível Municipal se justifica porque os municípios assumem competências e responsabilidades diversas na Administração Pública brasileira. O período democrático promoveu a descentralização das políticas públicas, transferindo uma parcela da oferta de serviços para o Nível Municipal. Os municípios são grandes responsáveis pela oferta de Saúde, Assistência Social e Educação, setores que demandam muito recursos financeiros e humanos, o que explica a concentração de servidores neste ente federativo (Diniz, 2021). 

    É preciso pensar, então, se os gastos despendidos com cada ente federativo tem correspondência com a abrangência de suas atribuições e com a totalidade de vínculos. De acordo com o Ipea, em 2021, o Nível Federal teve o menor percentual de participação nas despesas com salário do setor estatal, com 20.27% de participação. O Nível Estadual, ocupou o segundo lugar, com 37.35% de participação nas despesas com salários. Por último, o Nível Municipal teve maior participação nas despesas com salários, com 42.38% (Kobunda e Lima, 2024).

    Os dados refletem a distribuição dos vínculos de trabalho entre os três níveis federativos. Aquele nível com maior número de servidores – o Municipal – teve maior participação nas despesas, enquanto o com menos vínculos – o Federal -teve menor participação. Entretanto, considerando que o nível Federal abarca apenas 1/10 dos servidores públicos brasileiros, a participação nas despesas acima de 20% representa gastos comparativamente mais altos com os servidores públicos .

    De outro lado, do ponto de vista das desigualdades entre os entes, o nível Municipal possui a menor média remuneratória do conjunto do serviço público, enquanto o nível Federal tem a maior remuneração média, como mostrado no gráfico abaixo. Enquanto a remuneração média máxima dos municípios entre 1985 e 2022 chega a R$3.814,69; a  remuneração média máxima no Federativo chega a R$14.377,80 – uma diferença de quase 4 vezes. Simultaneamente, a remuneração média máxima dos estados nesse período alcançou  R$7087,63, menos da metade do valor médio máximo do nível Federal (Ipea, 2025). 

Gráfico 4: Valor da remuneração (em reais) de vínculos públicos de acordo com o  nível federativo (1985 – 2022)

Fonte: Atlas do Estado Brasileiro, Ipea

    Esse cenário demonstra a forte desigualdade presente entre os níveis federativos brasileiros, representada tanto pela distribuição desigual no número de vínculos para cada ente, quanto pela gigante discrepância salarial entre eles. Nesse contexto, o Nível Municipal é o mais prejudicado, enquanto o Nível Federal abarca as principais vantagens. E, de novo, é preciso ter em mente que são os níveis subnacionais – estados e, principalmente municípios – os maiores responsáveis pela prestação de serviços diretos à população – saúde, educação, assistência social e segurança, entre outros.

Desigualdade entre os três Poderes

    Também há forte desigualdade entre os três poderes do Estado – Executivo, Legislativo e Judiciário. Existe uma  maior concentração de servidores no Executivo, visto que 94.4% dos vínculos profissionais estão nesse Poder. Em contrapartida, apenas 3.2% dos vínculos estão no Judiciário e um número ainda menor, 2.6% dos servidores, atuam no Legislativo. A alta concentração de servidores no Poder Executivo é natural e esperada, já que a função principal desse Poder é colocar em prática as políticas públicas, o que faz com que seja necessário um maior número de servidores públicos atuando na elaboração e implementação das políticas, tornando-as algo concreto. Os outros poderes têm funções mais específicas e menos numerosas em termos de atuação diária (Kobunda e Lima, 2024). Em 2021, o Executivo representava 85.62% de participação de cada Poder no total das despesas com salários; o Legislativo, 3.88%; e o Judiciário, 10.49%.  Ou seja, enquanto tem 3,2% do total de servidores, o judiciário concentra o triplo 10,49% dos gastos com servidores, mostrando o desequilíbrio entre a situação dos servidores nos três poderes(Kobunda e Lima, 2024).

Gráfico 5: Participação dos Poderes no total de Servidores e na Remuneração (2021)

Fonte: elaboração própria com base em dados do Ipea

    Como consequência da situação descrita, dados do Ipea mostram que a remuneração média do poder Judiciário é muito mais alta do que as dos demais poderes. Na série histórica de 1985 a 2022, a maior remuneração média do Executivo chegou a R$5810,38. O Legislativo alcançou o máximo de R$8824,04. Já o Judiciário, teve uma remuneração média máxima de R$18911,86, um valor três e duas vezes maior do que as médias máximas do Executivo e do Legislativo, respectivamente. Novamente, os dados demonstram uma desigualdade fundamental do serviço público brasileiro, dessa vez manifestada pelas grandes diferenças salariais entre os três poderes.

Gráfico 6: Valor da remuneração (em reais) de vínculos públicos de acordo com os  Poderes (1985 – 2022)

Fonte: Atlas do Estado Brasileiro, Ipea

Uma minoria privilegiada confundida com a maioria

    Como já demonstrado, o setor público não é homogêneo. Existem diferenciações fundamentais entre os níveis Federativos, os Poderes e entre carreiras. Não é possível dizer que todos os servidores recebem os mesmos benefícios e vantagens dentro da Administração Pública, mesmo quando exercem funções semelhantes. 

    Os servidores públicos que recebem mais de R$30.000,00 são menos de 1% do total de servidores, concentrados em carreiras limitadas. Enquanto isso, uma Nota Analítica do Ipea publicada em 2024 apontou que, até 2021, 15% dos servidores do país recebiam remunerações mensais médias abaixo de R$ 1302, 00 (valor correspondente ao salário mínimo para setembro de 2023) e mais de 40% dos servidores públicos brasileiros possuíam remunerações, em média, menores que R$ 2.604 – valor correspondente a dois salários mínimos, segundo o valor prevalecente em setembro de 2023. É válido lembrar que, de acordo com o Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos, o salário ideal para setembro de 2023 corresponderia a R$6.280,93, o que demonstra como a remuneração recebida por uma grande parcela dos servidores brasileiros está longe de se aproximar de um valor que garanta estabilidade e qualidade de vida plena (Oliveria, 2022; Kobunda e Lima, 2024).

    A comparação entre os servidores públicos mais bem remunerados e aqueles em pior situação deixa ainda mais explícita a desigualdade dentro da Administração Pública. Em 2021, a remuneração média dos 10% de maior renda dessa classe era cerca de 14,61 vezes maior do que a remuneração média dos 10% com piores rendimentos (Kobunda e Lima, 2024).

Gráfico 7: Razão Salarial entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres no setor público brasileiro (1985 – 2021)

Fonte:  Nota Analítica de  Christian Kobunda e Sideni P. Lima, via MTE/RAIS. Base aprimorada pelo Ipea/Atlas do Estado Brasileiro – 2024. 

    Os dados indicam a concentração da massa salarial do setor público na mão de um grupo muito pequeno – segundo dados do Ipea, os 20% dos servidores mais ricos acumulavam mais da metade do total das remunerações distribuídas aos servidores no país. Enquanto uma pequena quantidade de servidores recebe valores exorbitantes, a maior parcela recebe salários correspondentes a menos de três salários mínimos ((Kobunda e Lima, 2024). 

Os grupos mais privilegiados dentro do setor público

     O pesquisador Bruno Carazza deu uma entrevista à BBC News abordando seu estudo sobre a distribuição de privilégios dentro do setor público. Como apontado por Carazza, os magistrados são o grupo mais privilegiado. Graças à adicionais, bonificações e auxílios (como o auxílio creche), em 2023, 93% dos dos juízes brasileiros ganhavam valor mensal acima do teto salarial definido pela Constituição – que no período correspondia a R$ 41.650,92 – , sendo que existe uma parcela desses funcionários públicos que recebem mais de 83 mil reais mensalmente. Um fator importante que faz com que esses altos valores remuneratórios do magistrado sejam possíveis é o fato de o Judiciário ter autonomia funcional e administrativa, o que faz com que ele não esteja sujeito a todos os rigores do ajuste fiscal, podendo alcançar salários demasiadamente altos, algo que não é permitido para os demais poderes.

    Os membros da elite do Ministério Público também fazem parte da elite administrativa. Pelo menos 1,2 mil membros do Ministério Público ganharam, em média, mais de R$ 50 mil por mês em 2023, número que chega a esse valor por conta de indenizações, auxílios, gratificações, pagamentos retroativos e aditivos (Carrança, 2025).

    Além dessas carreiras, as carreiras típicas do estado – aquelas que exercem funções exclusivas do setor público, essenciais para a expressão do poder estatal – embora estejam sujeitas ao teto salarial, costumam receber salários muito acima da média geral, entre R$ 20 mil e  R$ 30 mil mensais, podendo ultrapassar esse valor no topo da carreira. Ademais, os fiscais da Receita Federal e os advogados públicos são carreiras altamente privilegiadas devido a  bônus salariais – no caso dos fiscais – e a honorários de sucumbência – quando se fala dos advogados – e essas carreiras recebem remunerações próximas ou superiores ao teto constitucional. Por fim, é válido citar os privilégios concedidos aos políticos através das cotas parlamentares para custear gastos, das verbas do Fundo Partidário e do Fundo Eleitoral e as emendas parlamentares do Orçamento (Carrança, 2025).

A razão de existirem desigualdades tão marcantes

    As discrepâncias salariais registradas no âmbito de cada Poder, ente federativo e carreiras estão relacionadas com fatores diversos. No artigo “Determinantes da desigualdade salarial entre as carreiras do governo de Minas Gerais” os autores Rodolfo Bechtlufft  e Bruno Costa tratam do serviço público estadual de Minas Gerais e defendem que embora  a escolaridade e a experiência formal sejam fatores importantes para explicar diferenças salariais no mercado de trabalho, elas não são suficientes para justificar a desigualdade salarial no setor público. É evidente que profissionais com formação extensa tendem a ocupar cargos com remuneração mais alta, porém, isso não conta toda a história. 

    Ao tentar atribuir as diferenças salariais apenas a questões de qualificação e experiência dos servidores, cria-se uma falsa visão de meritocracia, e busca-se justificar salários mais altos por razões de conquistas individuais, mas, na realidade, existem fatores políticos, econômicos, institucionais e de valorização social que vão determinar quanto uma pessoa ou classe trabalhadora irá ascender socialmente. Além disso, é preciso considerar aspectos de desigualdades sociais, como o racismo e questões de gênero, que fazem com que indivíduos homens e brancos sejam mais bem remunerados, e que carreiras tipicamente ocupadas por esses tipos de pessoas sejam mais bem vistas socialmente e melhor remuneradas em uma sociedade racista e machista, por exemplo.

     O gráfico abaixo exemplifica as consequências das desigualdades sociais com enfoque na questão de gênero. Ele indica que, embora exista uma tendência geral de aumento da remuneração conforme cresce o nível de escolaridade, as carreiras com maior presença feminina (representadas pelos círculos em tons mais escuros de roxo) se concentram nas faixas de menor remuneração, mesmo quando comparadas a cargos com níveis semelhantes de escolaridade. Ou seja, as carreiras que têm mais mulheres são as com remuneração mais baixa. Isso indica que as carreiras com maior presença feminina tendem a ter salários menores, o que reflete a divisão sexual do trabalho e a desvalorização das atividades tradicionalmente associadas às mulheres no serviço público.

Gráfico 8 –   Percentual de mulheres e remuneração média das carreiras do Poder Executivo Estadual controlados pelo nível de escolaridade, Minas Gerais (2018)

Fonte: Bechtlufft  e  Costa, 2021

    Segundo os autores (Bechtlufft  e Costa), para além do resultado de mérito ou formação, existe um sistema estruturalmente desigual, que determina diferenças salariais significativas. No setor público, o poder de barganha dos trabalhadores e as leis e regras institucionais são fatores importantes para explicar essas diferenças. Portanto, a capacidade de ditar as regras do jogo se torna essencial para acumular privilégios no setor público.

    As carreiras que exigem conhecimento técnico e especializado e criam barreiras de entrada para a maior parte da população tendem a conquistar status social mais elevado, o que se traduz em maiores remunerações. Um exemplo são as carreiras de juízes: o apreço social da profissão somado ao conhecimento jurídico e burocrático, permite uma estruturação de carreira que inclui benefícios que vão além da gratificação básica, aumentando ainda mais os salários.

    Outro aspecto importante sobre a estruturação de carreiras está na diversidade de vínculos empregatícios presentes no setor público. Cada órgão reúne grupos com diferentes formas de inserção profissional — como servidores de carreira, quadros gerais, temporários e terceirizados —, que seguem regras distintas de progressão e remuneração, o que gera fortes disparidades entre funções e categorias (Kobunda e Lima, 2024).

    Ademais, destaca-se o papel do poder político e organizacional das carreiras. Profissões mais numerosas, coesas e próximas ao núcleo decisório do Estado (como aquelas com funções essenciais e exclusivas) têm maior capacidade de pressão sobre o governo, influenciando políticas de reajuste e benefícios. Contudo, o aumento salarial de carreiras muito numerosas tem um impacto muito grande nos cofres públicos, o que limita a concessão de aumentos para grupos grandes, sendo preciso forte pressão social por meio de sindicatos, por exemplo (Bechtlufft  e Costa, 2021).

    Outro fator relevante é que, graças à fragmentação partidária e à necessidade de construir uma base majoritária de apoio no Legislativo, o sistema de coalizão política, que permite que cargos estratégicos e reajustes sejam usados como moeda de troca entre partidos e carreiras de elite do funcionalismo. Isso reforça a desigualdade, pois as carreiras mais próximas do poder acumulam gratificações e vantagens. Por fim, os próprios governantes desempenham papel central nesse processo: suas ideologias, prioridades e modelos de gestão influenciam diretamente quais carreiras são consideradas estratégicas e recebem melhores salários e benefícios (Bechtlufft  e Costa, 2021).

Como encarar essa desigualdade

    Atualmente, no Estado, há o discurso de enxugar as contas públicas, reduzir gastos, mas os aumentos constantes de remuneração e folhas de pagamento acima do teto para alta cúpula do funcionalismo público vão na contramão desta política. Por isso, para que o poder público seja coerente com a própria política que propaga, é preciso estabelecer formas efetivas e funcionais para um maior controle do teto de salários de servidores e melhor construção de carreiras de base do serviço público, como professores e técnicos de enfermagem, que têm pisos salariais desatualizados diante da realidade econômica do país.     Nesse sentido, a melhor regulamentação das carreiras do serviço público e maior transparência de gastos, principalmente dos altos servidores do país, são essenciais para a manutenção do Estado Democrático de Direito no Brasil.

    Com esse debate em voga, é preciso estabelecer carreiras bem estruturadas, com remuneração adequada e estabilidade necessárias para a manutenção e continuidade do serviço público. Isso porque este é necessário, principalmente em países desiguais como o Brasil, para conceder acesso universal a direitos constitucionais básicos, como segurança e acesso à saúde e educação de qualidade. Por essa razão, atacar qualquer benefício concedido aos servidores públicos não é a solução, é apenas um discurso superficial que não analisa as implicações do fazer estatal, que visa reunir mão de obra qualificada através de direitos trabalhistas garantidos por lei e concedendo as devidas condições para o desempenho de funções cruciais para o funcionamento de uma nação complexa. Portanto, é possível afirmar que nem todo direito é, de fato, um privilégio, muitas vezes, é algo que deveria ser estendido à outros vínculos empregatícios, não cortado do serviço público.

    Um aspecto do serviço público muito criticado, a estabilidade, retratada eventualmente como “incentivo à morosidade estatal”, é um dos direitos que não deve ser visto como privilégio. Isso se deve à proteção que esse direito dá ao próprio cidadão, que tem a tranquilidade de que aquele que o atende em nome do Estado não sofre influência fora a própria Constituição Federal, em teoria. E deve ser enfatizado o fim desta frase, pois ainda assim, apesar da estabilidade, ainda há reflexos do patriarcalismo e patrimonialismo, como já abordado sobre os supersalários.

      Estes que, por sua vez, não são necessários para o devido exercício da democracia, e defender sua regulamentação e o ajuste salarial de servidores não quer dizer proteger os chamados “penduricalhos” e privilégios de alto cargo, mas sim o balanceamento das contas estatais e valorização daqueles que, de fato, atuam diante do povo, os chamados burocratas de nível de rua. Para esse fim, é necessário que o Estado atue pensando na redistribuição e transparência, não no corte indiscriminado de despesas. 

      E não faltam sugestões de medidas para solucionar esse dilema dos supersalários, como aquelas feitas pelo economista Bruno Carazza. Este sugere a redução no número de carreiras do serviço público, mas com maior progressão salarial durante a carreira, com salários iniciais menores, mas crescentes e condizentes com a responsabilidade e capacitação do servidor, avaliação  de desempenho e fim de privilégios que fujam ao necessário para o desempenho das funções públicas. Tais ideias não são necessariamente as mais corretas, mas são válidas e importantes para o debate acerca da superação dos defeitos da democracia liberal. Ao mesmo tempo, o debate sobre enfrentamento a eventuais privilégios – o que deveria ser, inclusive, de interesse da grande maioria dos servidores, que acabam injustamente estigmatizados – não pode ser feito sem buscar, ao mesmo tempo, alternativas de valorização e aumento da atratividade das carreiras mais desvalorizadas e nem por isto menos importantes, como profissionais da educação, da saúde ou da assistência social, entre outros. 

Autores: Maria Luiza Vilela Francisco

Felipe Di Mingo Mota Longo

Bruno Lazzarotii Diniz Costa

Referências

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Atlas do Estado Brasileiro. Ipea, 2025. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasestado/. Acesso em 21/10/2025

CARRANÇA, Taís. Os 8 grupos mais privilegiados do serviço público no Brasil, segundo novo livro. BBC News. São Paulo, junho de 2024. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/articles/c0vvexxrxxeo. Acesso em 22/10/2025

DINIZ, Clara. O Mito de Golias e a falácia do Estado Gigante: Premissas de uma Reforma Administrativa desigual, ineficiente e autoritaria. Observatório das Desigualdades, junho de 2021. Disponível em: https://observatoriodesigualdades.fjp.mg.gov.br/?p=1844. Acesso em 21/10/2025

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